ūüé• O Financiamento do Setor El√©trico Brasileiro: o papel do BNDES e as novas tend√™ncias

Por Nivalde de Castro, André Alves e Carlos Oliveira.

Artigo publicado pela Agência CanalEnergia, em 4 de janeiro de 2019 (Clique aqui acessar o PDF).

Os pesquisadores André Alves e Carlos Oliveira fazem um breve resumo do artigo.

Os setores de infraestrutura s√£o considerados estrat√©gicos para o desenvolvimento econ√īmico nacional e regional, dado as suas externalidades positivas para a economia como um todo, sobretudo do ponto de vista dos ganhos de competitividade e do fortalecimento de cadeias produtivas, gerando investimentos e aumento de renda para as fam√≠lias.

No que diz respeito ao investimento e a suas condi√ß√Ķes de financiabilidade, o Setor El√©trico possui certas caracter√≠sticas que o diferenciam dos demais. S√£o elas: a intensidade de capital, o longo prazo de matura√ß√£o dos investimentos e a presen√ßa dos chamados ‚ÄĚcustos afundados‚ÄĚ, considerando que tais investimentos dificilmente ter√£o uso alternativo. Neste contexto, o investimento exige um modelo de financiamento diferenciado para pa√≠ses em desenvolvimento, onde prevalece a dificuldade de fontes de financiamento de longo prazo, com o Estado assumindo um papel fundamental e estrat√©gico.

At√© a d√©cada de 80, o Estado era o principal respons√°vel pelo desenvolvimento da infraestrutura, atuando como investidor, ou seja, produtor, e financiador dos projetos. A partir da crise da d√≠vida externa mexicana, a qual abriu caminho para o avan√ßo da agenda liberal com foco inicial no processo de privatiza√ß√£o das empresas estatais de diferentes setores, como energia e telecomunica√ß√Ķes, o Estado passou a focar sua atua√ß√£o no papel de regulador, com a tentativa de atrair a iniciativa privada para os novos investimentos necess√°rios √† expans√£o dos diferentes segmentos, como foi o caso de siderurgia e telecomunica√ß√Ķes, em que obteve sucesso neste processo.

Neste sentido, al√©m de garantir a estabilidade jur√≠dica e o cumprimento dos contratos, a atua√ß√£o do Estado tornou-se gradativamente fundamental para garantir um marco institucional e um arcabou√ßo regulat√≥rio consistentes e seguros, atraindo, assim, investimentos necess√°rios ao desenvolvimento econ√īmico.

Centrando a an√°lise no Setor El√©trico, o processo n√£o obteve √™xito pleno e imediato, restringindo-se ao segmento de distribui√ß√£o, tendo em vista, em grande medida, √† complexidade economia e pol√≠tica do Setor como um todo, da grande necessidade de investimentos e do interesse maior dos agentes privados pela compra de ativos existentes do que pela expans√£o da capacidade instalada em gera√ß√£o e transmiss√£o. O resultado destes fatores din√Ęmicos foi a crise do racionamento de 2001, motivada principalmente pela perda da capacidade de planejamento do Estado sobre o Setor El√©trico.

Como resultante, foi estabelecido um novo modelo em 2003-2004, fundamentado no trip√© planejamento, leil√£o e contratos de longo prazo, com o objetivo central e estrat√©gico de expandir a capacidade de gera√ß√£o e a transmiss√£o, sustando o processo de privatiza√ß√£o integral, permitindo que √†s empresas p√ļblicas- federias e estaduais ‚Äď participa√ß√£o do novo processo, mas em posi√ß√£o minorit√°ria, indicando assim, um cen√°rio futuro de perda de participa√ß√£o das estatais, como de fato ocorreu a partir de 2017.

A din√Ęmica do novo modelo teve como principal instrumento os leil√Ķes. A partir de estudos formuladas pelo planejamento da EPE e ONS, com o objetivo de estimar a expans√£o demanda de energia el√©trica e a necessidade de gera√ß√£o e de transmiss√£o, os leil√Ķes s√£o realizados anualmente e os vencedores assinam contratos bilaterais de longo prazo que servem como garantia para obten√ß√£o de empr√©stimos e viabiliza√ß√£o do empreendimento.

O estabelecimento destes contratos de longo prazo se tornou fundamental para a outra atua√ß√£o do Estado, como financiador de projetos de infraestrutura, atrav√©s dos bancos p√ļblicos, com destaque para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econ√īmico e Social (BNDES). Desde 2002, o banco foi respons√°vel por grande parte do financiamento do Setor El√©trico, por meio do instrumento conhecido como Project Finance, em que o fluxo de caixa do pr√≥prio projeto, vencedor do leil√£o, √© utilizado como garantia e fonte para pagamento do financiamento. Desta forma, valendo-se dos contratos de longo prazo e de garantias adicionais, os investidores captavam recursos no BNDES a taxas inferiores √†quelas praticadas no mercado, visto que o banco utilizava a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) como o principal componente do custo de financiamento.

A combina√ß√£o de um modelo regulat√≥rio consistente com os mecanismos de financiamento de longo prazo mostrou-se extremamente bem-sucedida sob a √≥tica da expans√£o da capacidade instalada do Setor El√©trico, a qual atingiu a marca de 161.552 MW em dezembro de 2018 (dados obtidos aqui). Contudo, √© importante observar que o financiamento estatal nem sempre √© suficiente para suprir todos os recursos necess√°rios para a expans√£o da infraestrutura imprescind√≠vel ao desenvolvimento do pa√≠s, especialmente em um contexto de restri√ß√Ķes fiscais por parte Estado, como o observado no pa√≠s, nos √ļltimos anos.

Diante do panorama de crise fiscal e estrangulamento or√ßament√°rio, observado nos √ļltimos anos no caso brasileiro, o Governo busca atrair o capital privado para o financiamento da infraestrutura. Este fato pode ser confirmado pelo fim do Programa de Sustenta√ß√£o do Investimento (PSI) e dos repasses de recursos do Tesouro Nacional ao BNDES, os quais alcan√ßaram R$ 400 bilh√Ķes entre os anos de 2009 e 2014. Na pr√°tica, estes repasses funcionavam como subs√≠dios, visto que a capta√ß√£o do Tesouro ocorria a taxas de mercado, enquanto o financiamento do BNDES era concedido a TJLP, em valor menor.

Outra medida de estimulo √† participa√ß√£o do capital privado foi a mudan√ßa na pol√≠tica de juros do BNDES, iniciada em janeiro de 2018, com a substitui√ß√£o da TJLP pela Taxa de Longo Prazo (TLP). Enquanto a TJLP era calculada trimestralmente pelo Conselho Monet√°rio Nacional (CMN) considerando a meta de infla√ß√£o e um pr√™mio de risco, a TLP √© definida pelo √ćndice de Pre√ßos ao Consumidor Amplo (IPCA) e pela remunera√ß√£o da Nota do Tesouro Nacional s√©rie B (NTN-B) de cinco anos. Ou seja, esta medida aproxima, e eventualmente supera, as taxas de juros do BNDES das taxas praticadas no mercado, com o resultado geral impondo um encarecimento do custo do financiamento dos projetos. Deve-se destacar, tamb√©m, o movimento de queda da SELIC, que alcan√ßou o patamar de 14,25% a.a., em 2015, e atualmente no patamar de 6,5% a.a., torna atrativas as fontes de financiamento alternativas.

Os resultados das mudan√ßas realizadas podem ser observados atrav√©s de uma an√°lise do volume de desembolsos do BNDES nos √ļltimos anos. Dados recentes divulgados pelo banco mostram que o n√≠vel de desembolsos, em 2018, corresponde a R$ 69,3 bilh√Ķes, menor patamar desde 1999. O atual contexto macroecon√īmico, as recentes mudan√ßas na pol√≠tica de juros do BNDES e, ainda, a redu√ß√£o do volume dos desembolsos trazem √† tona uma reflex√£o acerca do novo modelo de financiamento do Setor El√©trico Brasileiro.

Em temos de oportunidade no Setor El√©trico nos pr√≥ximos anos, √© v√°lido destacar e real√ßar o planejamento indicativo realizado pela Empresa de Pesquisa Energ√©tica (EPE), expresso no Plano Decenal de Expans√£o (PDE) 2027. De acordo com o documento, o segmento de gera√ß√£o deve requerer investimentos na ordem de R$ 156 bilh√Ķes, entre os anos de 2022 e 2027, para atender a demanda nos ambientes regulado e livre1
. J√° para o segmento de transmiss√£o, o plano estima investimentos na ordem de R$ 108 bilh√Ķes, sendo R$ 73 bilh√Ķes para novas linhas de transmiss√£o e R$ 35 bilh√Ķes para novas subesta√ß√Ķes.

Contudo, como analisado, o bem-sucedido modelo de financiamento do Setor El√©trico Brasileiro, apoiado principalmente nos aportes de capital do BNDES, est√° sendo revisto e reduzido frente √† mudan√ßa ocorrida na pol√≠tica de financiamento e ao cen√°rio macroecon√īmico. Neste sentido, o papel de protagonista ativo do BNDES no financiamento de empreendimentos de gera√ß√£o e transmiss√£o est√° sendo modificado, abrindo espa√ßo para o financiamento de novos projetos via outras fontes de recursos, com destaque para as deb√™ntures incentivadas. Esta tend√™ncia √© refor√ßada, ainda, pela agenda do novo governo, que defende mecanismos de financiamento para segmentos de infraestrutura fortemente apoiados no capital privado, cabendo ao BNDES posi√ß√£o mais qualitativa nos empr√©stimos.

Deve-se destacar que estes novos instrumentos devem ser analisados com parcim√īnia, tendo em vista as condi√ß√Ķes diferenciadas de financiabilidade de projetos de infraestrutura, como, por exemplo, a presen√ßa de projetos de grande porte e longo prazo de matura√ß√£o, e, ainda, o n√≠vel de desenvolvimento relativamente baixo do mercado de capitais no pa√≠s. Contudo, a robustez do modelo do Setor El√©trico Brasileiro e as suas consistentes perspectivas de crescimento ao longo dos pr√≥ximos anos, indicadas pela EPE, fazem com que o Setor tenda a apresentar condi√ß√Ķes bastante atrativas para o capital privado, em rela√ß√£o aos outros setores de infraestrutura. Desta forma, est√£o garantidas as bases para a sustenta√ß√£o dos recursos necess√°rios para a expans√£o da capacidade instalada em um novo modelo de articula√ß√£o p√ļblica-privada
fundamentando as bases para o equilíbrio entre a demanda e oferta do Setor de Energia Elétrica.

1. De acordo com o PDE 2027, nesta estimativa n√£o foram contemplados os investimentos associados √† parcela j√° contratada vinculada aos leil√Ķes realizados at√© dezembro de 2018.

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